Início·Eleitoral & Partidário·Eleições e Campanhas·Plebiscitos, referendos e iniciativa popular
A Lei Complementar nº 230/2026 destravou, depois de três décadas, o plebiscito para desmembrar parte de um município e anexá-la ao vizinho, e o TSE mudou a regra de data das consultas concomitantes. Quem organiza uma frente, convoca uma consulta ou colhe assinaturas trabalha com prazos que não se reabrem.
MELO ROSA E SOUSA ADVOGADOS Responsabilidade técnica: Marcelo Augusto Melo Rosa de Sousa, OAB/SP 113.180 Publicado em 25 de setembro de 2026 Leitura: 14 minutos
Em resumo
1 · Os três instrumentos
A Constituição diz que a soberania popular se exerce pelo voto e, “nos termos da lei”, mediante plebiscito, referendo e iniciativa popular (art. 14, I a III). A lei é a nº 9.709/1998.
Plebiscito e referendo são “consultas formuladas ao povo para que delibere sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa” (Lei nº 9.709/1998, art. 2º). A diferença é de tempo: o plebiscito é convocado “com anterioridade a ato legislativo ou administrativo”; o referendo, “com posterioridade”, para ratificação ou rejeição (§§ 1º e 2º).
Em âmbito nacional, a convocação é do Congresso: compete-lhe com exclusividade “autorizar referendo e convocar plebiscito” (CF, art. 49, XV), por decreto legislativo proposto por no mínimo um terço dos membros de qualquer das Casas (Lei nº 9.709/1998, art. 3º). Nas questões de Estados, Distrito Federal e Municípios, a convocação segue a Constituição Estadual e a Lei Orgânica (art. 6º).
| Instrumento | Quem convoca ou apresenta | Momento | Como se decide | Fonte |
|---|---|---|---|---|
| Plebiscito nacional | Congresso Nacional, por decreto legislativo (proposta de 1/3 de uma das Casas) | Antes do ato | Maioria simples, homologada pelo TSE | CF, art. 49, XV; Lei nº 9.709/1998, arts. 2º, § 1º, 3º e 10 |
| Referendo nacional | Congresso Nacional, por decreto legislativo | Até 30 dias da promulgação da lei ou do ato | Maioria simples, homologada pelo TSE | Lei nº 9.709/1998, arts. 2º, § 2º, 10 e 11 |
| Plebiscito sobre Estados | Congresso Nacional; depois, lei complementar ouvidas as Assembleias | Antes da lei complementar | Aprovação da população diretamente interessada | CF, art. 18, § 3º; Lei nº 9.709/1998, arts. 4º e 7º |
| Plebiscito sobre Municípios | Assembleia Legislativa | Antes da lei estadual | Consulta às populações dos Municípios envolvidos | CF, art. 18, § 4º; Lei nº 9.709/1998, art. 5º |
| Iniciativa popular federal | Eleitores (1% do eleitorado nacional, em 5 Estados, 0,3% em cada) | A qualquer tempo | Tramitação na Câmara dos Deputados | CF, art. 61, § 2º; Lei nº 9.709/1998, arts. 13 e 14 |
Convocado o plebiscito, o projeto ou a medida objeto da consulta tem a tramitação sustada até a proclamação do resultado (Lei nº 9.709/1998, art. 9º).
2 · O rito da consulta e as frentes
Aprovado o ato convocatório, o Presidente do Congresso dá ciência à Justiça Eleitoral, a quem cabe fixar a data, tornar pública a cédula, expedir instruções e assegurar a gratuidade nos meios de comunicação de massa aos partidos e às frentes suprapartidárias (Lei nº 9.709/1998, art. 8º).
As diretrizes gerais para consultas concomitantes com eleições ordinárias estão na Res.-TSE nº 23.385/2012. Em síntese: a consulta se realiza junto com as eleições ordinárias subsequentes ao ato convocatório (art. 4º); os tribunais aprovam instruções complementares até 90 dias antes do primeiro turno, e nenhuma consulta pode ser convocada depois disso (art. 5º, §§ 1º e 2º), limite que convive mal com o prazo da LC nº 230/2026 (seção 4); podem ser formadas frentes, uma por corrente de pensamento, presididas por membro do Poder Legislativo no exercício do mandato (arts. 14 e 15); quem participa da convenção de uma frente não integra a outra (art. 17); e o TRE fixa a data máxima de registro das frentes, com antecedência mínima de 60 dias do pleito (art. 18).
A propaganda só é permitida após o fim do prazo de registro das frentes e até a antevéspera da votação, sob as regras da Lei nº 9.504/1997 (art. 24), e as frentes prestam contas no mesmo prazo da eleição concomitante (art. 42). A proposta que obtém maioria simples é levada pelo presidente do TRE ao Plenário na Ata Geral da Consulta Popular (art. 35).
A Res. TRE-MT nº 2.999/2026, disponibilizada no DJE regional em 14 de agosto de 2026 para um plebiscito de desmembramento, mostra o desenho na prática: votação em 25 de outubro de 2026, “de forma isolada ou concomitantemente com o segundo turno”; duas frentes, cada qual presidida por membro do Legislativo municipal; convenções de 21 a 26 de agosto e registro até 5 de setembro; propaganda a partir de 26 de agosto, sob as normas e sanções da Lei nº 9.504/1997; arrecadação nos termos das Res.-TSE nº 23.607/2019 e 23.752/2026, vedadas doações de pessoas jurídicas e de origem estrangeira; e até dois fiscais por seção para cada frente (arts. 1º, 7º, 8º, 11, 12, 17, 22, 28 e 32). O registro das frentes ficou a 50 dias da votação e a propaganda começou antes do fim desse registro — diferenças em relação aos arts. 18 e 24 da Res.-TSE nº 23.385/2012 que acompanham o calendário encurtado da LC nº 230/2026 (ver seção 4).
Ao responder consulta sobre o referendo nacional de 2005, o TSE assentou que o art. 73 da Lei nº 9.504/1997 não se aplica “naquilo que é peculiar a candidaturas, partidos e coligações”, mas “tem, contudo, incidência naquilo que se refere ao uso de bens públicos e de servidores (incisos I, II e III) em benefício de frentes” (EDcl na Cta nº 1172, 8/9/2005). Para o prefeito ou vereador que preside uma frente em 2026, é a regra de partida.
3 · Consultas locais concomitantes (EC nº 111/2021)
A EC nº 111/2021 criou um canal permanente para consultas locais, sem precisar de eleição própria — mas só nas eleições municipais.
O § 12 do art. 14 da Constituição determina: “Serão realizadas concomitantemente às eleições municipais as consultas populares sobre questões locais aprovadas pelas Câmaras Municipais e encaminhadas à Justiça Eleitoral até 90 (noventa) dias antes da data das eleições, observados os limites operacionais relativos ao número de quesitos.” O § 13 fixa a forma do debate: as manifestações favoráveis e contrárias ocorrem durante as campanhas eleitorais, “sem a utilização de propaganda gratuita no rádio e na televisão”.
Nas eleições de 2024, a Res.-TSE nº 23.736/2024 reproduziu a regra (art. 3º) e determinou que, havendo consulta, os painéis das perguntas aparecessem na urna depois da votação para prefeito (art. 113, § 6º). Desde agosto de 2026, a Res.-TSE nº 23.385/2012, na redação da Res. nº 23.772/2026, fixa que, nas eleições municipais, a consulta ocorre no primeiro turno (art. 4º, I).
| Ato | Prazo | Termo inicial | Fonte |
|---|---|---|---|
| Encaminhamento da consulta local aprovada pela Câmara à Justiça Eleitoral | Até 90 dias antes | Data da eleição municipal | CF, art. 14, § 12 |
| Instruções complementares do tribunal; último momento para convocar | Até 90 dias antes | Primeiro turno da eleição concomitante | Res.-TSE nº 23.385/2012, art. 5º, §§ 1º e 2º |
| Data máxima de registro das frentes (fixada pelo TRE) | Antecedência mínima de 60 dias | Data do pleito | Res.-TSE nº 23.385/2012, art. 18 |
| Propaganda da consulta | Do fim do registro das frentes até a antevéspera | Fim do prazo de registro das frentes | Res.-TSE nº 23.385/2012, art. 24 |
| Prestação de contas das frentes | Mesmo prazo da eleição concomitante | Data da eleição | Res.-TSE nº 23.385/2012, art. 42 |
| Referendo nacional | Até 30 dias | Promulgação da lei ou adoção da medida | Lei nº 9.709/1998, art. 11 |
A próxima eleição municipal ocorrerá em 2028; o prazo de 90 dias será contado da data que o calendário do TSE para aquele pleito fixar.
4 · Criação, fusão e desmembramento de municípios
Desde a EC nº 15/1996, o art. 18, § 4º, da Constituição exige lei estadual “dentro do período determinado por Lei Complementar Federal”, consulta prévia por plebiscito e Estudos de Viabilidade Municipal. Sem a lei complementar, o TSE deixou de homologar plebiscitos.
A orientação consolidada no TSE era direta: “enquanto não editada a lei complementar prevista no § 4º do art. 18 da Constituição Federal, a Justiça Eleitoral não deve realizar plebiscitos para criação, incorporação, fusão ou desmembramento de municípios” (PA nº 2745, 27/6/2013); e, em 2021, o Tribunal indeferiu homologação de resultado pelo mesmo motivo (PA nº 060200369, 13/5/2021). O ADCT só convalidou os atos cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006 (art. 96).
A Lei Complementar nº 230, de 15 de abril de 2026, preenche a lacuna para uma hipótese: o desmembramento de parte de um município “para incorporação a outro, limítrofe”. E adverte: “Em nenhuma hipótese o desmembramento, quando realizado nos termos desta Lei Complementar, poderá resultar na criação de novo Município” (art. 1º, § 1º). Criação, fusão e incorporação de municípios inteiros continuam sem a lei complementar exigida.
O prazo da lei complementar não coincide com o da resolução do TSE. A Res.-TSE nº 23.385/2012 manda expedir as instruções complementares até 90 dias antes do primeiro turno e proíbe convocar consulta depois disso (art. 5º, §§ 1º e 2º) — em 2026, 6 de julho —, enquanto a LC nº 230/2026 exige que o decreto legislativo preceda a eleição em 90 dias, ou em 60 dias, excepcionalmente, em 2026 (arts. 4º e 7º). Não se localizou ato do TSE que harmonize expressamente os dois prazos; os fatos de 2026 indicam que o limite da resolução não barrou consultas convocadas sob a lei complementar: em 6 de agosto, ao editar a Res. nº 23.772/2026, o TSE autorizou plebiscito de desmembramento concomitante ao segundo turno, e a instrução regional citada na seção 2 foi disponibilizada em 14 de agosto.
| Etapa | Quem | Prazo ou condição | Fonte |
|---|---|---|---|
| Janela para desmembramentos | — | 15 anos da publicação da LC (DOU de 16/4/2026) | LC nº 230/2026, art. 1º, § 3º |
| Iniciativa e Estudo de Viabilidade Municipal | Assembleia Legislativa | EVM com análise fiscal, de serviços, urbanística e social, e limites georreferenciados | LC nº 230/2026, arts. 2º, I, e 3º |
| Decreto legislativo convocatório do plebiscito | Assembleia Legislativa | Após ampla divulgação do EVM; 90 dias antes da eleição, se concomitante | LC nº 230/2026, arts. 2º, II, e 4º |
| Exceção para as eleições gerais de 2026 | Assembleia Legislativa | 60 dias de antecedência | LC nº 230/2026, art. 7º |
| Plebiscito único nos dois municípios | Tribunal Regional Eleitoral | Preferencialmente com eleições gerais ou municipais | LC nº 230/2026, art. 2º, III e parágrafo único |
| Lei estadual com os novos limites | Assembleia Legislativa | Se o resultado for favorável | LC nº 230/2026, art. 2º, IV |
| Suspensão do processo | — | 1 ano antes do Censo de 2030, até a publicação dos resultados | LC nº 230/2026, art. 4º, parágrafo único |
| Novos valores do FPM e transferências | — | Após o exercício seguinte ao da lei estadual | LC nº 230/2026, art. 6º |
Nas eleições gerais, o TRE submete previamente a consulta à Presidência do TSE, que decide, após as unidades técnicas, se ela ocorre no primeiro ou no segundo turno (Res.-TSE nº 23.385/2012, art. 4º, II, na redação da Res. nº 23.772, de 6/8/2026).
5 · Iniciativa popular
É o único dos três instrumentos que nasce do eleitor, não do Parlamento. Os requisitos mudam conforme o ente federativo.
No plano federal, o projeto deve ser subscrito por “no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles” (CF, art. 61, § 2º; Lei nº 9.709/1998, art. 13). Deve “circunscrever-se a um só assunto” e “não poderá ser rejeitado por vício de forma”, cabendo à Câmara corrigir impropriedades de técnica legislativa ou de redação (art. 13, §§ 1º e 2º). Verificados os requisitos, a Câmara dá seguimento conforme o Regimento Interno (art. 14).
Nos Municípios, a Lei Orgânica deve prever a iniciativa popular de projetos “de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado” (CF, art. 29, XIII). Nos Estados, “a lei disporá sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual” (art. 27, § 4º) — o percentual está na Constituição de cada Estado.
A Lei nº 9.709/1998 não disciplina forma de coleta, conferência de assinaturas ou meio eletrônico: remete ao Regimento Interno da Câmara (art. 14). Quem organiza uma iniciativa popular precisa ler o regimento vigente antes de imprimir a primeira folha de assinaturas.
Erros que custam caro
Como trabalhamos
Nesta matéria, como em todas, a casa trabalha com seis regras: primeiro a norma, depois a opinião; recibo de fontes no pé de cada peça; o prazo antes do argumento; a prova antes da defesa; verificação contrária; e supervisão humana declarada.
O que fazemos
A casa atua perante a Justiça Eleitoral a serviço do rito e de seus clientes, sem preferência ou vinculação partidária. Toda contratação é precedida de verificação de conflito de interesses — inclusive entre candidaturas e agremiações que disputam a mesma circunscrição.
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Boas práticas
Perguntas frequentes
O plebiscito é convocado antes do ato legislativo ou administrativo; o referendo, depois, para ratificá-lo ou rejeitá-lo (Lei nº 9.709/1998, art. 2º, §§ 1º e 2º). O referendo tem prazo: até 30 dias da promulgação da lei ou da adoção da medida (art. 11).
Sim, nas eleições municipais, sobre questões locais aprovadas pela Câmara e encaminhadas à Justiça Eleitoral até 90 dias antes da eleição (CF, art. 14, § 12). Nas eleições municipais, a consulta ocorre no primeiro turno (Res.-TSE nº 23.385/2012, art. 4º, I).
Não. As manifestações favoráveis e contrárias ocorrem durante as campanhas, “sem a utilização de propaganda gratuita no rádio e na televisão” (CF, art. 14, § 13).
Não. A LC nº 230/2026 trata apenas do desmembramento de parte de um município para incorporação a outro limítrofe, e veda expressamente que resulte em criação de novo município (art. 1º, § 1º).
As populações dos municípios envolvidos (CF, art. 18, § 4º). A LC nº 230/2026 manda aferir a vontade popular “de forma conjunta nos 2 (dois) Municípios”, em plebiscito único (art. 2º, parágrafo único).
Nas eleições gerais, sim, se a Presidência do TSE assim decidir após submissão prévia pelo TRE (Res.-TSE nº 23.385/2012, art. 4º, II, na redação da Res. nº 23.772/2026). Em 2026, há instrução regional marcando plebiscito para 25 de outubro, data do segundo turno.
A Constituição exige a manifestação de pelo menos cinco por cento do eleitorado, para projetos de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros (art. 29, XIII); o procedimento está na Lei Orgânica.
Sim, no mesmo prazo da prestação de contas da eleição concomitante (Res.-TSE nº 23.385/2012, art. 42). As instruções de 2026 aplicam, no que couber, as Res.-TSE nº 23.607/2019 e 23.752/2026.
Marcelo Augusto Melo Rosa de Sousa, OAB/SP 113.180. Esta página tem caráter exclusivamente informativo, não constitui consulta nem orientação para caso concreto, e cada afirmação traz o dispositivo ou o ato em que se apoia, com a data em que a fonte foi lida.
Leia também
Recibo de fontes
Todas as normas acima foram lidas no texto oficial em 25 de setembro de 2026. Ressalvas de honestidade: a Res. nº 23.772/2026 foi lida no DJe-TSE; os demais artigos da Res.-TSE nº 23.385/2012 foram lidos na página oficial do TSE, sem o PDF do DJe original, e estão parafraseados; as decisões do TSE estão citadas pelas ementas publicadas na coletânea oficial, sem leitura do inteiro teor; o Regimento Interno da Câmara e as Constituições Estaduais não foram lidos. Esta página é revista a cada novo ato.
Contato
Consulta popular tem prazos que não se reabrem: o ato convocatório, o registro da frente e a propaganda correm contra datas fixas. Com o segundo turno de 2026 em 25 de outubro, a conversa começa pelo calendário do ato que se pretende convocar ou contestar.
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